اهمیت یک قطب‌نمای مبتنی بر «خیر عمومی»
نوشته: ماریانا مازوکاتو، استاد اقتصاد نوآوری و ارزش عمومی در کالج دانشگاهی لندن (UCL) و مدیر بنیان‌گذار مؤسسه نوآوری و هدف عمومی در UCL.
(این مقاله در نسخه چاپی پاییز ۲۰۲۶ نشریه فارین پالیسی با عنوان «چگونه در جهانی بدون قانون زنده بمانیم» منتشر شده است.)
جهانی بدون قانون، چشم‌انداز ترسناکی است. اما پیش از آنکه برای از دست رفتن نظم قدیم سوگواری کنیم، باید صادقانه بپذیریم که قوانین آن برای چه هدفی طراحی شده بودند. معماری‌ای که در ۸۰ سال گذشته بر اقتصاد جهانی حاکم بوده، هرگز سیستمی بی‌طرف نبود که به همه به‌طور برابر خدمت کند. سیستم برتون وودز که در سال ۱۹۴۴ ایجاد شد، نهادهایی مانند صندوق بین‌المللی پول (IMF) و بانک جهانی را برای حفاظت و ترویج صلح، ثبات و توسعه تأسیس کرد، اما از همان ابتدا منافع گروه کوچکی از کشورهای ثروتمند را در خود نهادینه کرده بود.
آنچه امروز در میان ناسیونالیسم احیاشده و تنش‌های ژئوپلیتیکی - که از زمان جنگ جهانی دوم تاکنون بی‌سابقه بوده‌اند - در حال فروپاشی است، حاکمیت قانون در اقتصاد جهانی نیست؛ بلکه مشروعیتِ قوانینی است که ریسک‌ها را اجتماعی (عمومی) کرده اما پاداش‌ها را خصوصی می‌کردند و به اکثریت کشورها و مردم جهان حق اظهارنظر اندکی در تصمیماتی می‌دادند که آینده آن‌ها را شکل می‌داد. بنابراین، وظیفه پیش رو بازگرداندن نظم قدیم یا تسلیم شدن در برابر خلأ بی‌قانونی نیست، بلکه نوشتن قوانین جدید حول یک اصل سازمان‌دهی متفاوت است: خیر عمومی (The Common Good).
در حال حاضر، سیاست‌گذاری اقتصادی در یک چرخه مخرب گرفتار شده است. سیستم جهانی، بازارها را پدیده‌ای طبیعی و کارآمد در نظر می‌گیرد و دولت‌ها را صرفاً برطرف‌کننده «شکست‌های بازار» می‌داند که تنها زمانی مداخله می‌کنند که اوضاع به هم می‌ریزد؛ ارائه یک کالای عمومی در اینجا، پرداخت یک یارانه در آنجا، یا نجات مالی (Bailout) در هنگام وقوع بحران. اما چارچوبی که بر پایه شکست‌ها بنا شده باشد، ذاتاً منفی و منفعلانه است. تا زمانی که «کالاهای عمومی» صرفاً به معنای چیزی در نظر گرفته شوند که بخش خصوصی از تأمین آن عاجز است، ما نظریه‌ای در مورد «خیر عمومی» نداریم؛ بلکه تنها نظریه‌ای در مورد کاستی‌های بخش خصوصی داریم. همین منطق در سطح بین‌المللی نیز حاکم است: تا زمانی که سیستم جهانی چالش‌هایی مانند آمادگی برای همه‌گیری‌ها، امنیت آبی و ثبات اقلیمی را صرفاً به‌عنوان شکاف‌هایی می‌بیند که باید از طریق کمک‌های خیریه و اصلاحاتِ پس از وقوع پر شوند، ما همچنان در حال جمع کردنِ تکه‌پاره‌های بحران‌هایی خواهیم بود که می‌توانستیم از آن‌ها پیشگیری کنیم. «خیر عمومی» آن چیزی نیست که پس از اصلاح شکست‌ها باقی می‌ماند. بلکه هدفی است که باید انتخاب کنیم و با هم به آن برسیم.
رسیدن به این هدف نیازمند توجه به نحوه ارتباط بازیگران اقتصادی - از جمله دولت‌ها، کسب‌وکارها، کارگران و جوامع - با یکدیگر است. همان‌طور که یک ارکستر نه تنها بر اساس قطعه‌ای که می‌نوازد، بلکه بر اساس نحوه هماهنگی و هم‌نوازی نوازندگانش قضاوت می‌شود، اقتصادها نیز باید نه تنها بر اساس آنچه تولید می‌کنند، بلکه بر اساس نحوه همکاری و ارزش‌گذاری مشارکت‌کنندگان نسبت به یکدیگر ارزیابی شوند. بازارها همیشه توسط قوانین، مشوق‌ها و نهادها شکل می‌گیرند. مسئله این نیست که آیا باید به آن‌ها شکل داد یا خیر، بلکه این است که آیا آن‌ها را به سمت شکوفایی جمعی هدایت می‌کنیم یا اجازه می‌دهیم به هر سمتی که پرسروصداترین یا قوی‌ترین بازیگر دیکته می‌کند، منحرف شوند.
برای حفظ این جهت‌گیری - و اطمینان از اینکه «خیر عمومی» به یک شعار بی‌معنی دیگر تبدیل نمی‌شود - جامعه بین‌المللی به چارچوبی برای هدایت اصلاحات و تصمیم‌گیری‌های خود نیاز دارد. یک «قطب‌نمای خیر عمومی» باید شامل پنج عنصر باشد: ۱. هدفمندی و جهت‌گیری، ۲. خلق مشترک و مشارکت، ۳. یادگیری جمعی و اشتراک دانش، ۴. دسترسی برای همه و تسهیم پاداش، و ۵. شفافیت و پاسخگویی. تعاملِ هر پنج عنصر با یکدیگر است که اهمیت دارد. اگر هر یک از این موارد نادیده گرفته شود، این چارچوب به اسارت منافع خاص درخواهد آمد.
در هیچ کجا به اندازه نهادهایی که مالیه جهانی را اداره می‌کنند، نیاز فوری به این قطب‌نما احساس نمی‌شود. صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی کلمات «بین‌المللی» و «جهانی» را در نام خود یدک می‌کشند، اما قدرت تصمیم‌گیری آن‌ها همچنان در دست معدود کشورهایی در «شمال جهانی» متمرکز است، در حالی که «جنوب جهانی» - که خانه اکثریت جمعیت جهان و دریافت‌کننده اصلی برنامه‌های این نهادهاست - حداقلِ حق رأی را دارد. برای ساختن یک نظم بین‌المللی که شایسته این نام باشد، جهان باید از طراحی مجدد این نهادها آغاز کند.
باید اذعان کرد که در سال‌های اخیر چرخشی از سوی رهبران جدید صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی به سمت تمرکززدایی بیشتر در درون این نهادها صورت گرفته است، با تلاش‌هایی برای تقویت رهبری در سطح کشورها، ظرفیت‌های عملیاتی و پاسخگویی به زمینه‌های محلی. اگرچه این گام‌ها هنوز محدود هستند، اما نشان‌دهنده درک فزاینده‌ای از این واقعیت است که مشروعیت و اثربخشی، بیش از تصمیمات متمرکز در واشنگتن، به نزدیکی با واقعیت‌ها و اولویت‌های کشورهای وام‌گیرنده بستگی دارد.
با این وجود، ساختارهای حاکمیتی نابرابر همچنان مانع از انجام اصلاحات عمیق و تحول‌آفرین می‌شوند. در هر دو نهاد، قدرت رأی‌دهی بر اساس سهم مشارکت مالی تعیین می‌شود، نه نمایندگی دموکراتیک. این امر نفوذ نامتناسبی به کشورهای ثروتمند، به‌ویژه ایالات متحده که حق وتوی دوفاکتو در IMF دارد، می‌بخشد. در همین حال، اکثر کشورهای جنوب جهانی غالباً هزینه‌های استقراض بالاتری می‌پردازند و باید به شرایطی تن دهند که می‌تواند اهداف سیاست‌گذاری و توسعه داخلی آن‌ها را تضعیف کند.
پیامدهای این امر شدید بوده است. بین سال‌های ۱۹۷۰ تا ۲۰۲۳، کشورهای جنوب جهانی مبلغ سرسام‌آور ۲.۲ تریلیون دلار بابت بهره به طلبکاران غربی پرداخت کرده‌اند. بار سنگین بدهی‌ها منابع را از خدمات عمومی ضروری تخلیه کرده، در حالی که برنامه‌های تعدیل ساختاری مبتنی بر ریاضت اقتصادی، هزینه‌های دولتی را کاهش داده، توان مالیات‌ستانی از شرکت‌های چندملیتی را محدود کرده و مانع توسعه صنعتی داخلی شده است. در نتیجه، جنوب جهانی به‌طور فزاینده‌ای به استقراض خارجی وابسته شده است. امروز بیش از ۳ میلیارد نفر - شامل حدود ۵۷ درصد از کل جمعیت آفریقا - در کشورهایی زندگی می‌کنند که هزینه‌ای که برای خدمات و بازپرداخت بدهی‌هایشان صرف می‌کنند بیش از هزینه‌های آموزش یا بهداشت است.
بسیاری از مشکلات جنوب جهانی ریشه در توسعه تاریخی شمال جهانی دارد که باید مسئولیت ارائه راه‌حل‌ها را بپذیرد. این امر شامل تأمین مالی برای کاهش اثرات تغییرات اقلیمی و توسعه از طریق کمک‌های بلاعوض و کمک‌های رسمی توسعه‌ای (ODA) است، نه تکیه صرف بر وام‌دهی. فعالیت‌های بشردوستانه (Philanthropy)، اگرچه اغلب با نیت خیر انجام می‌شوند، اما کافی نیستند؛ چرا که مسائل ساختاری عمیق‌تری را که ادعای حل آن‌ها را دارند، پنهان می‌کنند.
به عنوان مثال، «صندوق زمین بزوس» که توسط بنیان‌گذار آمازون تأسیس شده، سرمایه‌گذاری‌های مهمی در انطباق اقلیمی انجام داده است. با این حال، منابع آن از ثروتی تأمین می‌شود که از طریق شیوه‌های تجاری عمیقاً مشکل‌ساز به دست آمده است. آمازون برای انباشت سودهای کلان به فرار مالیاتی و استثمار نیروی کار متکی بوده و در عین حال در سال ۲۰۲۵، حدود ۸۰.۹ میلیون تن دی‌اکسید کربن تولید کرده است - معادل انتشار یک کشور متوسط اروپایی. انتظار می‌رود ردپای کربن این شرکت به دلیل گسترش مراکز داده (دیتا سنترها) بیشتر هم بشود. اگرچه این صندوق حمایت‌هایی برای مقابله با تغییرات اقلیمی ارائه می‌دهد، اما نمی‌تواند آسیب‌های ناشی از شیوه‌های تجاری هسته اصلی آمازون را جبران کند.
به همین ترتیب، بنیاد گیتس نقش مهمی در بهداشت جهانی ایفا کرده و از سال ۱۹۹۴ بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار کمک کرده و از واکسن‌های نجات‌بخش حمایت کرده است. اما اگرچه واکسن‌ها می‌توانند مرگ‌ومیر کودکان را کاهش دهند، یک رویکرد جامع‌تر بهداشت عمومی که دسترسی همگانی به آب آشامیدنی تمیز و سیستم فاضلاب را تضمین کند، به ریشه‌های این بیماری‌ها می‌پردازد. درست است که دولت‌ها مسئول ساخت این سیستم‌ها هستند، اما فرار مالیاتی شرکت‌ها و استفاده از حقوق مالکیت فکری محدودکننده توسط شرکت‌هایی مانند مایکروسافت - منبع ثروت بنیاد گیتس - شکاف‌ها در زیرساخت‌های بهداشت عمومی را تشدید کرده است.
توسعه واقعی نیازمند سرمایه‌گذاری در ظرفیت‌های محلی و ملی است، از جمله ایجاد یک بدنه خدمات مدنی توانمند و متنوع‌سازی اقتصادها فراتر از منابع طبیعی به سمت بخش‌هایی مانند خدمات دیجیتال و تولید صنعتی. به عبارت دیگر، توسعه ایجاب می‌کند که بازیگران شمال جهانی در مشارکت‌هایی با طراحی اصولی و منعکس‌کننده اصول «خیر عمومی» وارد شوند که از درجه‌ای از خودمختاری حمایت کرده و کشورهای جنوب جهانی را قادر سازد تا دستورکارهای توسعه‌ای خود را شخصاً رهبری کنند.
متأسفانه بسیاری از راه‌حل‌هایی که نهادهای بین‌المللی برای چالش‌های توسعه در جنوب جهانی ارائه کرده‌اند، تلاش‌های بی‌اثری برای وصله‌پینه کردن مشکلاتی بوده‌اند که ریشه در یک سیستم مالی عمیقاً نابرابر دارند، بدون آنکه خودِ سیستم اصلاح شود. یکی از این رویکردها «تأمین مالی ترکیبی» (Blended Finance) است؛ یعنی استفاده استراتژیک از بودجه عمومی برای جذب سرمایه‌گذاری خصوصی. این رویکرد در دهه ۲۰۱۰ به عنوان ابزاری برای بسیج منابع اضافی جهت جبران کندیِ پیشرفت در اهداف توسعه پایدار (SDGs) مطرح شد. منطق این بود که منابع عمومی می‌توانند سرمایه خصوصی را جذب (Crowd in) کنند و «میلیاردها را به تریلیون‌ها» تبدیل کنند. با این حال، فقدان پیشرفت در دهه گذشته نشان می‌دهد که مشکل تنها در مقیاس تأمین مالی نیست، بلکه در طراحی و مشوق‌های سیستم نهفته است.
در نقطه اوج خود، تأمین مالی ترکیبی تنها حدود ۱۵ میلیارد دلار در سال - کمتر از ۰.۴ درصد از نیازهای مالی توسعه پایدار - را بسیج کرد. علاوه بر این، بیشتر این وجوه از منابع عمومی یا وام‌های ترجیحی (Concessional) منشأ می‌گرفتند تا سرمایه‌گذاری خصوصی جدید؛ و پروژه‌هایی هم که مشارکت خصوصی را جلب می‌کردند اغلب در بخش‌های از پیش سودآور یا در کشورهای با درآمد متوسط بودند. این نتایج نیاز به یک دگرگونی ساختاری عمیق‌تر در مالیه توسعه را برجسته می‌کند.
بانک جهانی و سایر بانک‌های توسعه اخیراً شروع به فاصله گرفتن از روایت «میلیاردها به تریلیون‌ها» و حرکت به سمت رویکردی تسهیل‌گری کرده‌اند؛ یعنی استفاده از ابزارهای مالی نوآورانه برای گسترش ظرفیت وام‌دهی بدون به خطر انداختن یکپارچگی مالی. به عنوان مثال، بانک جهانی در حال آزمایش ابزارهای تسهیم ریسک است، مانند اولین «تعهدات وام وثیقه‌دار» (CLO) توسط شرکت مالی بین‌المللی. آن‌ها همچنین سازوکارهای جدیدی مانند «سرمایه ترکیبی» (Hybrid Capital) را برای حمایت از تاب‌آوری اقلیمی و امنیت غذایی معرفی کرده‌اند. این تلاش‌ها نشان‌دهنده حرکتی به سمت «بدهی بیشتر، اما بهتر» است که با گزارش‌دهی شفاف و شرایط توافق‌شده متقابل که پایداری مالی را حفظ می‌کند، همراه است.
اگرچه این پیشرفت دلگرم‌کننده است، اما چالش پیش رو اطمینان از این است که این اصلاحات به تحولی عمیق‌تر در معماری مالی بین‌المللی کمک کنند. این مسئله فقط به امور مالی مربوط نمی‌شود، بلکه به حاکمیت و قدرت نیز ارتباط دارد. اصلاحات واقعی نیازمند گذار به سیستمی است که به همه کشورها مالکیت واقعی بر اولویت‌های جهانی را اعطا کند.
قطب‌نمای خیر عمومی راهنمایی عملی برای اصلاح این سیستم ارائه می‌دهد. ابتدا، «جهت‌گیری» اهمیت دارد؛ زیرا سرمایه‌گذاری‌ها باید تأثیر واقعی و قابل‌سنجش ایجاد کنند، نه اینکه صرفاً در بازارهای جهانی بچرخند یا فعالیت‌های خصوصی را «ریسک‌زدایی» (De-risking) کنند. همه ذی‌نفعان، از جمله کشورهای جنوب جهانی، باید این جهت‌گیری را شکل دهند.
مقابله با چالش‌های جهانی نیازمند همکاری ساختاریافته و به اشتراک‌گذاری دانش است - برای مثال از طریق «استخرهای ثبت اختراع» (Patent Pools).
به همان اندازه، توزیع عادلانه پاداشِ سرمایه‌گذاری‌های جمعی اهمیت دارد. منافع حاصل از استخراج منابع طبیعی در جنوب جهانی باید پیش از هر چیز از توسعه در همان منطقه حمایت کند. یک مالیات جهانی بر تراکنش‌های مالی می‌تواند نقش مرکزی در این تلاش ایفا کند.
در نهایت، باید تدابیری اندیشیده شود تا همه بازیگران پاسخگوی نتایج باشند و از ایجاد بار بدهی بیشتر جلوگیری شود. شفافیت برای افشای بدهی‌های پنهان و خطرات مالی ضروری است.
این ایده‌ها خیالی و اتوپیایی نیستند. چندین جنبش هم‌اکنون در حال پیشبرد آن‌ها هستند. «ابتکار بریج‌تاون» (Bridgetown Initiative) که توسط نخست‌وزیر باربادوس در سال ۲۰۲۲ آغاز شد، با هدف طراحی مجدد معماری مالی برای دسترسی کشورهای کم‌درآمد به مالیه سبز شکل گرفت. پیشنهادهای کلیدی آن شامل گسترش نقدینگی صندوق بین‌المللی پول با تعلیق هزینه‌های اضافی، و هدایت حداقل ۱۰۰ میلیارد دلار از «حق برداشت مخصوص» (SDR) استفاده‌نشده به سمت کشورهای آسیب‌پذیر به لحاظ اقلیمی است. این ابتکار همچنین خواستار تجدید ساختار بدهی‌های حاکمیتی از طریق گنجاندن «بندهای بلایای طبیعی و همه‌گیری» در اوراق قرضه دولتی است.
همچنین تلاش‌هایی مانند «کمیسیون جوبیلی» نشان‌دهنده این درک رو به رشد است که سیستم مالی بین‌المللی باید تکامل یابد. اما برای موفقیت این ابتکارات، آن‌ها باید بخشی از یک استراتژی منسجم‌تر باشند که به کشورهای جنوب جهانی عاملیت (Agency) واقعی بر مسیرهای توسعه خود بدهد. سطوح بالای بدهی‌های عمومی که سیستم مالی جهانی در آن مقصر است، در حال حاضر این امکان را محدود می‌کند و جنوب جهانی را در مذاکرات محدود بر سر هزینه سرمایه حبس می‌کند.
هم‌اکنون نشانه‌هایی وجود دارد که سیستم مالی جهانی در حال تغییر جهت است. بلوک بریکس (BRICS) که اکنون شامل مصر، اتیوپی، ایران و امارات نیز می‌شود، قرار است نقش تأثیرگذارتری ایفا کند و قصد دارد وزنه‌ای تعادل‌بخش در برابر سلطه نهادهای غربی ایجاد کند.
این تغییر همچنین در تأکید فزاینده بر تأمین مالی «مأموریت‌محور» مشهود است. پروژه «مأموریت ۳۰۰» بانک جهانی که هدف آن تأمین برق برای ۳۰۰ میلیون نفر در آفریقا تا سال ۲۰۳۰ است، سرمایه‌گذاری عمومی و خصوصی را ترکیب می‌کند تا راه‌حل‌های انرژی تجدیدپذیر غیرمتمرکز را گسترش دهد و بر توانمندسازی جوامع محلی تأکید دارد. این رویکرد تا حد زیادی با اصول قطب‌نمای خیر عمومی (خلق مشترک، یادگیری جمعی و تسهیم عادلانه پاداش) همخوانی دارد.
همه این‌ها برای جهانی بدون قانون به چه معناست؟ در وهله اول، به معنای رد کردن انتخاب کاذب میان نظم قدیم و بی‌نظمی است. قوانینی که به ارث برده‌ایم بی‌طرف نبودند و فروپاشی آن‌ها تا حدودی بحرانی است که خودشان ساخته‌اند: نهادهایی که حق اظهار نظر و پاداش را در میان عده‌ای معدود متمرکز کردند، نمی‌توانستند برای همیشه وفاداری اکثریت را حفظ کنند. اما این بدان معنا نیز هست که جایگزین قوانین بد، قانون جنگل (قدرت قوی‌ترین) نیست - بلکه قوانین بهتری است که حول محور خیر عمومی طراحی شده باشند.
این کار همچنین وظیفه‌ای برای یک لحظه قانون‌گذاری در آینده‌ای دور نیست. هر افزایش سرمایه، هر بازنگری در چارچوب کفایت سرمایه، هر تجدید ساختار بدهی، و هر صندوق جدید، فرصتی برای گنجاندن این قطب‌نما در طراحی نهادی است. پرسش‌هایی که مذاکره‌کنندگان و وزرا باید با خود به هر اتاقی ببرند، مشخص است: آیا این ابزار در خدمت یک مأموریت واضح است یا فقط پول را جابه‌جا می‌کند؟ وقتی طراحی می‌شد چه کسی دور میز نشسته بود؟ چه کسی خطرات را متحمل می‌شود و چه کسی پاداش‌ها را درو می‌کند؟ و این نهاد دقیقاً به چه کسی پاسخگوست؟
زنده ماندن در جهانی بدون قانون به نوستالژی بستگی ندارد و قطعاً به ناسیونالیسم هم وابسته نیست. بلکه به تمایل ما برای نوشتن دوباره قوانین بستگی دارد - این بار در کنار یکدیگر و با محوریت خیر عمومی. این یک آرمانشهر نیست. کشورها هر ساله در مجامع بین‌المللی به چنین اهدافی متعهد می‌شوند. آنچه تا کنون جای خالی‌اش احساس می‌شد، یک چارچوب سیستماتیک برای پاسخگو نگه‌داشتن آن‌ها بود. این قطب‌نما همان چارچوب است. اکنون، فقط باید از آن استفاده کنیم.
