در نشست معرفی کتاب «توسعه دولت‌محور فراتر از مرزهای ملی: دولت‌ها چگونه از بنگاه‌ها در داخل و خارج حمایت می‌کنند؟» (Globalized State-led Development)، نوشته جازمین سیرا و منتشرشده توسط انتشارات دانشگاه کمبریج در سال ۲۰۲۶، تحولات سیاست صنعتی و نقش دولت در توسعه اقتصادی کشورهای درحال‌توسعه بررسی شد. سیرا، استاد دانشگاه نوتردام، در این نشست یافته‌های پژوهش خود درباره تجربه برزیل و چین را ارائه کرد و بن راس اشنایدر، استاد دانشگاه MIT، و دن اسلیتر، استاد دانشگاه میشیگان، به نقد و بررسی آن پرداختند. محور اصلی نشست این بود که چگونه دولت‌های توسعه‌گرا، برخلاف الگوی سنتی حفظ سرمایه در داخل کشور، به حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی بنگاه‌های ملی روی آورده‌اند و این سیاست چه پیامدهایی برای توسعه اقتصادی، ظرفیت دولت و مناسبات سیاسی دارد.
در الگوی متعارف دولت توسعه‌گرا، دولت تلاش می‌کرد با هدایت منابع مالی به فعالیت‌های تولیدی و صنعتی در داخل کشور، فرایند تحول ساختاری اقتصاد را پیش ببرد. با این حال، از دهه‌های پایانی قرن بیستم، دولت‌هایی مانند چین، برزیل و هند به‌تدریج سیاست متفاوتی را در پیش گرفتند و از منابع عمومی برای خرید شرکت‌های خارجی، توسعه فعالیت بنگاه‌های داخلی در بازارهای بین‌المللی و اجرای پروژه‌های زیرساختی و انرژی در دیگر کشورها استفاده کردند. این تحول از آن جهت اهمیت دارد که خروج سرمایه می‌تواند با کاهش سرمایه‌گذاری و اشتغال داخلی، افزایش قدرت چانه‌زنی بنگاه‌ها در برابر دولت و محدودشدن استقلال سیاست‌گذاری اقتصاد کلان همراه باشد. از این رو، حمایت دولت از خروج سرمایه در نگاه نخست با اهداف سنتی توسعه اقتصادی تعارض دارد.
سیرا استدلال می‌کند که این تغییر سیاست را باید در چارچوب تلاش دولت‌ها برای تحقق تحول ساختاری اقتصاد فهمید. در این رویکرد، تحول ساختاری به معنای حرکت از فعالیت‌های با بهره‌وری و مهارت پایین به فعالیت‌های دارای بهره‌وری، مهارت و ارزش افزوده بالاتر است. بنگاه‌های چندملیتی معمولاً در مقایسه با سایر بنگاه‌ها از بهره‌وری بیشتر، دستمزدهای بالاتر، ظرفیت تحقیق و توسعه گسترده‌تر و توان نوآوری بیشتری برخوردارند. سرمایه‌گذاری خارجی می‌تواند امکان دستیابی به فناوری، دانش مدیریتی، شبکه‌های تولید و بازارهای جدید را برای شرکت‌های کشورهای درحال‌توسعه فراهم کند. علاوه بر این، حضور مستقیم در بازارهای خارجی می‌تواند راهی برای عبور از موانع تجاری اقتصادهای پیشرفته باشد. بر همین اساس، دولت‌ها می‌کوشند از طریق حمایت از بین‌المللی‌شدن بنگاه‌های ملی، ظرفیت‌های تولیدی و فناورانه اقتصاد داخلی را ارتقا دهند.
یکی از مباحث اصلی کتاب به این پرسش اختصاص دارد که چرا برخی کشورها توانایی اجرای این سیاست را داشته‌اند، درحالی‌که بسیاری از کشورهای دیگر فاقد چنین ظرفیتی بوده‌اند. سیرا پاسخ را در مفهوم «میراث توسعه‌گرایی» جست‌وجو می‌کند. کشورهایی که در گذشته تجربه صنعتی‌شدنِ دولت‌محور داشته‌اند و پس از اصلاحات آزادسازی اقتصادی بخشی از نهادها و اندیشه‌های توسعه‌گرای خود را حفظ کرده‌اند، ظرفیت بیشتری برای طراحی و اجرای سیاست‌های صنعتی جدید دارند. این میراث دو جزء اساسی دارد: استمرار حضور سیاست‌گذارانی که به نقش فعال دولت در توسعه اعتقاد دارند و حفظ نهادهای مالی دولتی، به‌ویژه بانک‌های توسعه‌ای، که امکان هدایت سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها را فراهم می‌کنند. بنابراین، اثرگذاری تجربه تاریخی توسعه‌گرایی صرفاً به موفقیت اقتصادی سیاست‌های گذشته وابسته نیست، بلکه به تداوم اندیشه‌های توسعه‌ای و بقای نهادهای اجرایی آن نیز بستگی دارد.
در این فرایند، دولت‌ها به‌تدریج آموخته‌اند که چگونه اهداف توسعه‌ای گذشته را با شرایط اقتصاد جهانی جدید سازگار کنند. سیرا سه سازوکار یادگیری را شناسایی می‌کند. نخست، یادگیری معرفتی از طریق مطالعه پژوهش‌های اقتصادی درباره عملکرد شرکت‌های چندملیتی و آثار سرمایه‌گذاری خارجی بر اقتصاد مبدأ؛ دوم، یادگیری از تجارب سیاستی سایر کشورها، به‌ویژه ژاپن، کره جنوبی و تایوان؛ و سوم، آزمون و خطای سیاستی در داخل کشور. دولت‌ها ابتدا محدودیت‌های خروج سرمایه را کاهش دادند، سپس به حمایت مالی از آن روی آوردند و به‌تدریج حمایت از شرکت‌های دولتی را به بنگاه‌های خصوصی گسترش دادند. از این منظر، جهانی‌شدنِ توسعه دولت‌محور حاصل کنارگذاشتن سنت توسعه‌گرایی نبود، بلکه نتیجه بازنگری در ابزارهای آن تحت تأثیر تغییر شرایط اقتصادی و نهادی بود.
تجربه برزیل محور اصلی شواهد تجربی کتاب است. سیرا با استفاده از بیش از ۱۰۰ مصاحبه، ۱۵ ماه پژوهش میدانی، بررسی اسناد سیاستی و تشکیل پایگاه داده‌ای در سطح بنگاه، نقش بانک ملی توسعه اقتصادی و اجتماعی برزیل (BNDES) را در بین‌المللی‌شدن شرکت‌های این کشور مطالعه کرده است. به گفته او، اندیشه حمایت از شرکت‌های چندملیتی برزیلی در اوایل دهه ۱۹۹۰ و در شرایطی شکل گرفت که کشور با بی‌ثباتی اقتصاد کلان و خروج سرمایه مواجه بود. سیاست‌گذاران توسعه‌گرا در آن دوره نگران تصاحب شرکت‌های داخلی توسط بنگاه‌های خارجی، ضعف نوآوری در بخش خصوصی و جایگاه محدود برزیل در اقتصاد جهانی بودند. آنان به‌تدریج سرمایه‌گذاری خارجی بنگاه‌های ملی را راهی برای افزایش مقیاس فعالیت، دستیابی به فناوری و تقویت رقابت‌پذیری شرکت‌ها تشخیص دادند.
این رویکرد در دوره ریاست‌جمهوری لولا داسیلوا از سال ۲۰۰۳ گسترش یافت. دولت برزیل با حمایت از شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ ملی و توسعه فعالیت بین‌المللی آن‌ها، در پی تقویت جایگاه شرکت‌های برزیلی در بازار جهانی بود. البته ترکیب بنگاه‌های تحت حمایت عمدتاً بازتاب‌دهندۀ ساختار موجود اقتصاد برزیل بود. شرکت‌های بزرگ فعال در صنایع غذایی، فرآوری گوشت، معدن، کاغذ و سایر فعالیت‌های متکی بر منابع طبیعی سهم مهمی از این حمایت‌ها داشتند. در نشست نیز تأکید شد که سیاست صنعتی ناگزیر با ظرفیت واقعی بنگاه‌های موجود در اقتصاد سروکار دارد و دولت نمی‌تواند صرفاً بر مبنای اولویت‌های مطلوب خود، بنگاه‌های پیشرفته فناورانه ایجاد کند. ازاین‌رو، حمایت از شرکت‌های بزرگ لزوماً به معنای تغییر سریع ترکیب تولید به سمت صنایع فناوری‌بر نبود.
در این میان، بانک توسعه‌ای برزیل نقش محوری داشت. سیرا تأکید می‌کند که در ادبیات سیاست صنعتی، ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت معمولاً مورد توجه قرار گرفته، اما اهمیت ظرفیت مالی آن کمتر بررسی شده است. بانک‌های توسعه‌ای از طریق اعطای اعتبارات بلندمدت، تأمین سرمایه مخاطره‌پذیر و مشارکت در مالکیت بنگاه‌ها می‌توانند بر تصمیمات سرمایه‌گذاری بخش خصوصی اثر بگذارند. در تجربه برزیل، حمایت مالی دولت علاوه بر خرید شرکت‌های خارجی، شامل تأمین مالی ادغام بنگاه‌های داخلی برای دستیابی به مقیاس رقابتی و پشتیبانی از پروژه‌های زیرساختی خارجی نیز بود. سهام‌داری دولت در مقایسه با اعطای وام، رابطه پایدارتری میان دولت و بنگاه ایجاد می‌کرد و امکان گفت‌وگو درباره جهت‌گیری سرمایه‌گذاری‌های آینده را افزایش می‌داد.
یکی از یافته‌های مهم کتاب به ارزیابی تجربی آثار این حمایت‌ها مربوط می‌شود. سیرا با استفاده از روش تفاضل در تفاضل نشان می‌دهد بنگاه‌هایی که از حمایت مالی دولت برخوردار شده‌اند، در مقایسه با بنگاه‌های فاقد حمایت، دسترسی بیشتری به بازارها و ظرفیت‌های دانشی و فناورانه خارجی پیدا کرده‌اند. بررسی‌های تکمیلی او نشان می‌دهد این تفاوت صرفاً ناشی از انتخاب شرکت‌های موفق‌تر برای دریافت حمایت نبوده است؛ حتی در برخی موارد، بنگاه‌های تحت حمایت پیش از مداخله دولت عملکرد ضعیف‌تری داشته‌اند. به اعتقاد سیرا، تأمین مالی بلندمدت و روابط پایدار میان دولت و بنگاه در شکل‌گیری این نتایج نقش داشته‌اند. البته این یافته‌ها در درجه نخست ناظر به ارتقای عملکرد بنگاه‌هاست و به‌تنهایی میزان اثرگذاری سیاست بر بهره‌وری کل اقتصاد، اشتغال داخلی و توزیع درآمد را مشخص نمی‌کند.
بخش دیگری از کتاب به رابطه سیاست صنعتی و دموکراسی اختصاص دارد. حمایت از شرکت‌های بزرگ ملی می‌تواند با مخالفت اتحادیه‌های کارگری، جنبش‌های اجتماعی و سایر گروه‌های سیاسی مواجه شود. در برزیل، ادغام شرکت‌های بزرگ نگرانی‌هایی درباره تمرکز قدرت اقتصادی و پیامدهای آن برای نیروی کار ایجاد کرد. حمایت از پروژه‌های زیرساختی در کشورهای دیگر نیز با انتقادهای اجتماعی و زیست‌محیطی روبه‌رو شد. دولت در واکنش به این مخالفت‌ها، ترکیب ابزارهای مالی خود را تغییر داد و به استفاده بیشتر از سهام‌داری، که در مقایسه با اعطای تسهیلات مستقیم کمتر در معرض توجه عمومی قرار داشت، روی آورد. در عین حال، افزایش فشارهای سیاسی موجب شد حمایت بانک توسعه‌ای از برخی پروژه‌های خارجی به‌شدت کاهش یابد.
سیرا این تجربه را نشانه‌ای از امکان تداوم سیاست صنعتی در نظام‌های دموکراتیک می‌داند. از نظر او، دموکراسی استقلال دولت در تصمیم‌گیری اقتصادی را محدود می‌کند، اما این محدودیت الزاماً مانع توسعه نیست. در برزیل، افزایش نظارت و مخالفت‌های سیاسی به اصلاح ابزارهای حمایتی، شفافیت بیشتر و توجه جدی‌تر به پیامدهای اجتماعی و زیست‌محیطی انجامید. با این حال، این نتیجه به معنای رفع تعارض میان دموکراسی و سیاست صنعتی نیست؛ زیرا دولت همچنان با مسئله حفظ تداوم سیاست‌ها در دوره‌های مختلف سیاسی و مدیریت تعارض منافع گروه‌های اجتماعی مواجه است. سیرا معتقد است بقای بانک‌های توسعه‌ای، نهادهای سیاست‌گذاری و شبکه‌های فکری توسعه‌گرا می‌تواند بخشی از ثبات مورد نیاز سیاست صنعتی را حتی در زمان تغییر دولت‌ها فراهم کند.
تجربه چین نمونه دیگری از این تحول است که از نظر مقیاس و اهداف با برزیل تفاوت دارد. چین از اواخر دهه ۱۹۷۰، هم‌زمان با آغاز اصلاحات اقتصادی، سرمایه‌گذاری خارجی شرکت‌های دولتی را تجربه کرد. در سال ۱۹۸۲، خرید یک شرکت مهندسی در کالیفرنیا توسط یک شرکت چینی زمینه دستیابی به دانش فنی، اختراعات ثبت‌شده و مهارت‌های مدیریتی را فراهم کرد و بخشی از این توانمندی‌ها به شرکت‌های دولتی فعال در صنعت ساخت‌وساز چین انتقال یافت. این سیاست پس از دوره‌ای از اختلاف‌نظر میان طرفداران اصلاحات اقتصادی و حامیان رویکرد درون‌گرا، به‌تدریج توسعه پیدا کرد و در سال ۲۰۰۰ با سیاست «حرکت به خارج» به راهبردی گسترده‌تر تبدیل شد.
سیرا توضیح می‌دهد که در هر دو کشور، نخستین مدافعان این سیاست عمدتاً سیاست‌گذاران توسعه‌گرا بودند، اما انگیزه‌های ژئوپلیتیکی در گسترش آن نقش متفاوتی ایفا کردند. در برزیل، دغدغه ارتقای بنگاه‌ها و حفظ توان تولیدی اقتصاد داخلی در شکل‌گیری سیاست تقدم داشت و اهداف سیاست خارجی بعداً به تقویت ائتلاف حامی آن کمک کرد. در چین، گسترش نفوذ اقتصادی و سیاسی در سطح بین‌المللی نقش پررنگ‌تری در طراحی سیاست داشت و به همین دلیل، پروژه‌های بزرگ انرژی و زیرساختی در کشورهای دیگر سهم مهم‌تری از سرمایه‌گذاری‌های مورد حمایت دولت را تشکیل دادند. از سوی دیگر، میراث اقتصاد برنامه‌ریزی‌شده و ساختار سیاسی چین امکان بسیج منابع مالی در مقیاسی بسیار بزرگ‌تر از برزیل را فراهم کرده بود.
بن راس اشنایدر در نقد کتاب، آن را گامی مهم در مطالعات سیاست صنعتی دانست؛ زیرا موضوع بین‌المللی‌سازی بنگاه‌های ملی تاکنون در مقایسه با سایر ابزارهای سیاست صنعتی کمتر مورد بررسی قرار گرفته است. او یادآوری کرد که حتی در برخی طبقه‌بندی‌های جدید ابزارهای سیاست صنعتی، حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی بنگاه‌های ملی جایگاه مشخصی ندارد. اشنایدر همچنین تأکید کرد که تحلیل سیاست صنعتی بدون مطالعه رفتار و منافع واقعی بنگاه‌ها ناقص خواهد بود. به اعتقاد او، یکی از پرسش‌های اساسی درباره تجربه برزیل این است که بانک توسعه‌ای تا چه اندازه توانسته حمایت مالی خود را به شروط عملکردی مشخص و الزام‌آور مشروط کند. صرف اختصاص منابع به بنگاه‌ها، بدون سازوکار مؤثر برای ارزیابی عملکرد و الزام آن‌ها به تحقق اهداف توسعه‌ای، نمی‌تواند موفقیت بلندمدت سیاست را تضمین کند.
مسئله دیگر مورد تأکید اشنایدر، پیامدهای سیاسی و اقتصادی ایجاد شرکت‌های بزرگ چندملیتی بود. بنگاه‌هایی که با حمایت دولت به شرکت‌های جهانی تبدیل می‌شوند، به‌تدریج به منابع مالی بین‌المللی دسترسی پیدا می‌کنند و وابستگی آن‌ها به بانک‌های توسعه‌ای کاهش می‌یابد. این تحول از یک‌سو می‌تواند به پایان وابستگی دائمی بنگاه‌ها به حمایت دولتی کمک کند، اما از سوی دیگر، توان دولت برای هدایت تصمیمات آینده آن‌ها را کاهش می‌دهد. همچنین افزایش منابع مالی شرکت‌های بزرگ می‌تواند قدرت نفوذ آن‌ها بر سیاست داخلی و حتی سیاست سایر کشورها را افزایش دهد. سیرا در پاسخ توضیح داد که بانک توسعه‌ای برزیل در برخی قراردادهای سهام‌داری، حفظ مقر اصلی شرکت در داخل کشور را به‌عنوان یکی از شروط حمایت تعیین کرده است. با این حال، او پذیرفت که کاهش وابستگی بنگاه‌های جهانی به تأمین مالی دولتی، یکی از تناقض‌های اساسی این الگو به شمار می‌رود.
دن اسلیتر در نقد کتاب، بر ضرورت توجه بیشتر به اندازه اقتصاد، ساختار سیاسی و انگیزه‌های ژئوپلیتیکی تأکید کرد. از نظر او، ممکن است الگوی مورد بررسی بیش از آنکه نظریه‌ای عمومی برای کشورهای درحال‌توسعه باشد، با ویژگی‌های اقتصادهای بزرگ ارتباط داشته باشد. این کشورها به دلیل برخورداری از بازار داخلی گسترده، در گذشته بیشتر به صنعتی‌شدن جایگزین واردات متکی بوده‌اند و در برخی موارد با ساختار تولید پرهزینه و دشواری رقابت صادراتی مواجه شده‌اند. در چنین شرایطی، سرمایه‌گذاری خارجی می‌تواند راهی برای دستیابی به بازارها و عوامل تولید خارجی باشد. اسلیتر همچنین تجربه مالزی را مطرح کرد که در آن برخی سرمایه‌گذاری‌های خارجی به جای تحقق اهداف اقتصادی، در خدمت ملاحظات سیاسی، منافع گروه‌های نزدیک به قدرت و پروژه‌های کم‌بازده قرار گرفته بودند. به اعتقاد او، مطالعه موفقیت‌های بین‌المللی‌سازی باید با بررسی شکست‌ها و هزینه‌های این سیاست تکمیل شود.
اسلیتر همچنین بر ضرورت تفکیک میان خرید شرکت‌های پیشرفته در اقتصادهای توسعه‌یافته و سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی کشورهای کم‌درآمد تأکید کرد. در حالت نخست، دستیابی به فناوری، دانش فنی و ظرفیت‌های نوآوری می‌تواند انگیزه اصلی باشد؛ درحالی‌که در حالت دوم، اهداف تجاری، استفاده از ظرفیت مازاد تولید، گسترش نفوذ ژئوپلیتیکی و حمایت از پیمانکاران داخلی ممکن است اهمیت بیشتری داشته باشند. او همچنین تصریح کرد که اقتدارگرایی را نباید معادل ظرفیت بالای دولت دانست. بسیاری از حکومت‌های اقتدارگرا فاقد توانایی لازم برای اجرای موفق سیاست صنعتی هستند و موفقیت این سیاست‌ها علاوه بر ظرفیت نهادی، به نوع ائتلاف‌های سیاسی و مناسبات میان دولت و بنگاه‌ها وابسته است.
در بخش پرسش‌وپاسخ، موضوع نقش منابع مالی و شرایط اقتصاد کلان نیز مطرح شد. برخی حاضران این احتمال را مطرح کردند که رونق صادرات کالاهای پایه در برزیل یا مازاد پس‌انداز و ظرفیت تولید در چین، زمینه اصلی حمایت دولت از سرمایه‌گذاری خارجی بوده است. سیرا در پاسخ تأکید کرد که اندیشه حمایت از بین‌المللی‌شدن بنگاه‌ها در هر دو کشور پیش از شکل‌گیری این شرایط گسترش یافته بود. در برزیل، این اندیشه در دوره بی‌ثباتی اقتصادی دهه ۱۹۹۰ شکل گرفت و در چین نیز به سال‌های آغازین اصلاحات اقتصادی بازمی‌گشت. از نظر او، وفور منابع مالی می‌تواند اجرای سیاست را تسهیل کند، اما برای توضیح چرایی انتخاب این راهبرد کافی نیست.
موضوع دیگر، استقلال بنگاه‌ها و رابطه آن‌ها با دولت بود. سیرا توضیح داد که در اقتصادهایی مانند برزیل و چین، منافع بنگاه‌های بزرگ لزوماً در تقابل با دولت شکل نمی‌گیرد. شرکت‌ها ممکن است هم‌زمان خواهان کاهش مالیات و مقررات و افزایش حمایت‌های مالی و صنعتی دولت باشند. درباره چین نیز تأکید شد که سرمایه‌گذاری خارجی شرکت‌ها را نباید صرفاً تلاشی برای خروج از کنترل حکومت تفسیر کرد. بنگاه‌های چینی علاوه بر منافع تجاری و تمایل به استقلال بیشتر، از همراهی با اهداف دولت نیز منافعی به دست می‌آورند؛ به‌ویژه آنکه بخش مهمی از فعالیت اقتصادی آن‌ها همچنان به بازار و ساختار نهادی چین وابسته است.
در پایان نشست، پیامدهای توزیعی این سیاست و آثار آن بر نیروی کار مورد توجه قرار گرفت. سیرا توضیح داد که دولت حزب کارگران در برزیل، سیاست حمایت از شرکت‌های بزرگ را عمدتاً ابزاری برای ارتقای بهره‌وری و توان فناورانه می‌دانست و اهداف بازتوزیعی را از طریق سیاست‌های اجتماعی، آموزشی و مسکن دنبال می‌کرد. این تفکیک به دولت امکان می‌داد سیاست‌هایی با اهداف متفاوت را به‌صورت هم‌زمان اجرا کند، اما تعارض‌های احتمالی میان حمایت از بنگاه‌های بزرگ و منافع سایر گروه‌های اجتماعی همچنان باقی می‌ماند. از این رو، اثرات این سیاست بر اشتغال داخلی، دستمزدها، نابرابری، قدرت سیاسی بنگاه‌ها و پیامدهای اجتماعی سرمایه‌گذاری خارجی از موضوعاتی است که به پژوهش بیشتری نیاز دارد.
در مجموع، این نشست نشان داد که آزادسازی اقتصادی و گسترش جهانی‌شدن لزوماً به کنارگذاشتن سیاست صنعتی و نقش توسعه‌ای دولت منجر نشده است. در برخی کشورهای درحال‌توسعه، دولت‌ها با حفظ ظرفیت‌های نهادی و مالی گذشته، ابزارهای جدیدی برای حمایت از بنگاه‌های ملی ایجاد کرده‌اند و دامنه مداخله توسعه‌ای خود را به خارج از مرزهای جغرافیایی گسترش داده‌اند. تجربه برزیل و چین نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری خارجی بنگاه‌های ملی می‌تواند به افزایش دسترسی به بازارها، فناوری و دانش تولیدی منجر شود، اما این دستاوردها الزاماً به معنای تحقق تحول ساختاری در کل اقتصاد نیست. ارزیابی نهایی این رویکرد نیازمند بررسی میزان انتقال دستاوردهای بنگاه‌های چندملیتی به اقتصاد داخلی، هزینه فرصت منابع عمومی، آثار آن بر اشتغال و توزیع درآمد و توانایی دولت برای حفظ جهت‌گیری توسعه‌ای بنگاه‌ها پس از جهانی‌شدن آن‌هاست. مسئله اصلی، نه صرف امکان حمایت دولت از شرکت‌های ملی در بازار جهانی، بلکه چگونگی تبدیل موفقیت این شرکت‌ها به توسعه اقتصادی پایدار در کشور مبدأ است.
